政府投融资平台发展趋势（下篇）
作者：盛高咨询国企改革研究课题组
组长：李英佳
组员：杨兆凯 李伟诚 宋琪
指导专家：徐沁 张跃东
来源：公众号“盛高并购商学院”（ID：SGZX2014）
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趋势五：地方监管政策收紧，问责处罚力度加大
近年来，我国债务总规模和债务率不断攀升。根据相关统计，截止2017年底，我国债务总额达184.5万亿元，其中企业债务近100万亿元。这当中，企业债务的2/3以上聚集在国有企业，平台公司又成为国有企业负债的“主力军”。为了控制地方政府和平台公司违法违规融资所带来的债务增量，在2017年财预〔2017〕50号文、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等基础上，2018年更是陆续出台了财金〔2018〕23号文、《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）、中办发〔2018〕46号文、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》、《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》等重要文件，目的在于从地方政府、平台公司、金融机构等多个角度防范地方政府隐性债务增量，政府债务管理工作进一步加强。
在监管强压下，地方政府和平台公司对政府隐性债务风险已然谈虎色变。随之，从去年年底到今年上半年，天津、内蒙古、湖南、新疆等多地要么通过调整甚至缩减项目，要么通过GDP挤水分等方式减少政府性支出，进而避免新增政府性债务压力。此外，中发〔2018〕34号文的出台，预算硬约束也是逐步植入到多地政府的执政理念当中。所以进入第四季度以来，关于违法违规举债问责通报及平台公司债务违约事件等较少发生。可见，地方政府债务风险控制工作取得初步成效，严格监管形势有所缓和。
随着地方政府债务监管政策的进一步深入贯彻和有效执行，特别是国家加大对相关责任主体的问责处罚力度，可以预见未来在地方政府债务风险防范工作方面的成效会更加明显。即便现在有“稳增长”、“补短板”的压力，国家也是要求以“不增加隐性债务”为前提。当前，规范的政府融资机制逐步成型，地方政府债券在规模、品类和发行程序等方面会愈加完善，地方政府债务将更加显性化和透明化。
同时，开“明渠”工作的有效推进将促使地方政府财权事权的匹配度更高，地方政府和平台公司不会再像以往一样想方设法进行各种违法违规融资。当然，适度的问责通报、不可避免的违约事件等会偶发，但频次不会太高。同时，平台公司出现实质性破产的时机不太成熟，故破产可能性很小，仍处于机制研究阶段。即便有面临破产的可能，地方政府或许会考虑内部的主动性整合，将风险内部消化。
前文已经提到，“稳增长”为平台公司转型发展带来新的机遇，政策监管亦将趋于稳定，可以说对平台公司而言存在诸多利好。然而，在政策稳定的趋势下，地方政府和平台公司受到前期政策，特别是“终身问责、倒查责任”要求的影响，在把握机遇上依然犹豫和缺乏动力。
趋势六：地方城建面临“钱荒”，融资压力重如“泰山”
分税制改革后，我国大部分地区的地方财政仅能满足地方政府的日常运营，地方政府开展投资、进行基建的主要资金来源便是平台公司。随着国家加强地方政府性债务监管，平台公司的政府融资职能被逐步剥离，2017年后，多个监管部门对平台公司的融资通道进行封堵，实施穿透性监管，使得平台公司不得再进行违法违规融资，市场化融资成本上升，融资难度进一步增大，平台公司所惯用的借新还旧、“滚雪球”式的融资方式已经无法持续。进入2019年以后，在持续监管压力下，平台公司债务违约事件时有发生，甚至有的地方政府出现公职人员欠薪、违规集资等现象。预计2020年这一形势还将延续，地方政府资金压力依旧很大。
“屋漏偏逢连夜雨”，随着贸易战的剧烈开展，给我国经济带来重大负面影响。为积极应对，中央提出，“要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作”的六稳政策，将确保经济稳定并保持不断增长作为重中之重。其中“稳增长”要求各地在脱贫攻坚、铁路、公路及水运、机场等九大领域进行基建补短板。大量的基建类固定资产投资项目需要大量的资金投入，当前多数地方政府都面临“钱荒”，面对基建的投资需求，除了通过发债、PPP之外，只能寄希望于平台公司。不仅“基建补短板”的面临重大的资金缺口，在新型城镇化方面，亦需要加大对城市基础设施的投资；在城市产业升级转型方面，也需要执行产业发展规划，建立政府产业引导基金，实现地方产业升级转型。由此可见，不论是地方政府还是平台公司，在2020年乃至以后3-5年的时间内，都将面临重如泰山的融资压力。
趋势七：治理机制逐步规范，管理体系日渐完善
平台公司是政治与时代的产物，从问世之日起便具备浓厚的行政色彩，极少按照市场化的要求构建以董事会为核心的决策机制，员工鱼龙混杂与体制内员工纠缠不清，欠缺市场化激励机制和人才管理机制等。因而，随着平台公司的不断发展，除了功能定位转型、业务运作转型外，治理机制和管理体系也是平台公司转型发展的重要一环。
中发〔2015〕22号文吹响了新一次国企改革的号角，对国企转型工作作出了新的要求与指示，深度有效推进国企转型工作。从平台公司这几年的探索实践来看，已经有了若干典型试点。在管理体系上，也有若干平台公司做了大胆尝试，比如：不少超前谋划的平台公司主要领导已经脱离公职人员身份；若干平台公司按照市场化薪酬选聘职业经理人，在其市场化子公司尤其明显；若干平台公司从注重“德、廉、勤”的考核逐步向业绩考核侧重等。可以看出，平台公司已然关注到管理效率提升对推动其转型发展的作用。
随着平台公司转型的常态化，其对管理水平提升的要求越发迫切。可以说，2019年将是平台公司强身健体之年，会在多个方面弥补管理短板。弥补短板将表现在以下四个方面：治理机制更加规范并发挥作用、党组织作用更加明显、职业经理人队伍更加壮大、人才短板和激励机制受到重视。
趋势八：部分国企转型成功，平台运作“代际差异”
改革开放以来，国家从未停止过对国有企业改革的推进工作，尤其是党的十八大以来，国有企业改革作为全面深化改革的重要工作内容，上升到国家战略层面。2013年通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从混合所有制、国有资产管理体制、现代企业制度、职业经理人制度等多个方面明确了国有企业改革的方向。此后，中发〔2015〕22号文更是从顶层设计角度明确了国有企业改革的方向和思路。在这之后，党中央、国务院陆续出台多个关于国有企业改革的配套文件。可见，国有企业改革“1+N”政策体系基本完善和趋于成熟。
在国有企业改革的政策体系不断完善的过程中，国有企业改革的实施推动工作亦有条不紊。从“四项改革”、“十项改革”的试点，再到近期的“双百行动”，国有企业改革已经由试点走向推广，由央企推广至地方国有企业，且速度不断加快。刘鹤副总理在2018年10月9日的全国国有企业改革座谈会上提出，从战略高度认识新时代深化国有企业改革的中心地位，用“伤其十指，不如断其一指”思路的推进国企改革。在国有企业改革未来步入全面、深入的推进实施阶段，各地地方政府对国资国企改革的理解和对平台的认识，将直接影响到平台公司的转型发展，做大做强平台公司与实现混合所有制交相呼应，将直接带来各地平台公司运行状态的变化，也会因此造成不同地区、不同平台公司的运行和管理上的差异。
平台公司，作为一种特殊目的的地方国有企业，存在公益性属性强、治理机制不完善、市场化水平低、经营效益不高、债务压力大、综合竞争力弱等多个问题。可以说，平台公司兼具国有企业的通病。这些问题多年来伴随着平台公司存在，在政策环境宽松时，暂无大碍。如今，关于平台公司的监管环境越来越严，这些内部经营管理机制的问题将严重束缚着平台公司的转型发展。
一般而言，平台公司作为拥有地方大量政府性资产资源的国有企业，在地方国有企业中的地位举足轻重。平台公司作为地方政府加快推动城市基础设施建设和助推经济发展的重要抓手，责任重大。随着地方政府高位推动实施平台公司的转型发展，如何科学、合理的运作成为困扰地方政府和平台公司的难题。关于国有企业改革“1+N”政策体系的出台及地方国有企业改革的深入推进，地方国有企业改革的效果将逐步显现，并为平台公司提供了经营管理机制方面的明确改革路径。基于各个地方认识和推动的差异，地方国有企业改革和平台公司运作形态将在以下诸多方面存在差异：转型定位方面、发展方向方面、经营机制方面、管理机制方面、考核机制方面。
此外，在法人治理结构、职业经理人、工资决定机制和员工持股等等多个方面，国有企业改革系列文件都有明确的改革思路和方法措施。随着国有企业改革的全面深入和提速，平台公司是否有利用和如何利用这类政策的分化，也会导致平台公司运作形态的差异。
